竞争性谈判中供应商不再最后报价，首次报价能否作为最终报价？

一个让采购人头疼的场景

"王经理，有三家供应商参与谈判，有一家报了两次价就退出了，没有提交最后报价。现在这家供应商要求我们把他的首次报价当作最终报价参与评审，您看行不行？"

这个电话，干过采购的人应该不陌生。竞争性谈判用得多了，这类问题就跟着冒出来了。

供应商走到一半不玩了，没交最后报价，但他的首次报价能不能拿来参与评审？很多采购人的第一反应是"好像不太合适"，但要说出个一二三，又觉得没那么简单。

我查了一圈法规和案例，把这事拆开说说。

谈判和报价，不是一回事

先从根上看。

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）写得清楚：竞争性谈判的核心程序，是谈判小组与供应商逐一谈判后，要求所有继续参与谈判的供应商在规定时间内提交最后报价。

注意两个关键词。

一个是"逐一谈判"。 谈判不是过场。采购人和供应商就技术方案、商务条件、服务内容一条条过，该改的改，该调的调。首次报价往往是信息不充分时报出来的，谈完之后双方的认识都可能变。有些项目，谈完技术方案之后，供应商发现采购人需要的配置比原来高，价格自然要往上调；也有些项目，谈完发现量比预期大，单价反而可以降下来。

另一个是"最后报价"。 法律用的是"最后报价"，不是"报价"，也不是"首次报价"。措辞本身就说明白了，报价有阶段性，最后报价才有终局意义。

从法律逻辑上看，竞争性谈判的链条是：谈判→修正→再报价→再谈判。首次报价只是初始响应，不是最终承诺。

有人可能会说，这不就是个文字游戏吗？不是。后面我会说到，几个真实的投诉案例就是这么处理的。法规在这个问题上没有模糊空间。

首次报价和最终报价不能画等号

原则上不能。除非有法定的特殊情形。

理由一：程序上有缺口。

竞争性谈判的流程很明确：成立谈判小组→制定谈判文件→确定邀请供应商→谈判→报价→评审→确定成交供应商。"谈判"和"报价"是独立的两个环节。跳过报价环节，程序链条就断了。审计的时候，每一个环节都要有对应的书面材料，缺了报价环节的材料，解释起来很被动。

理由二：报价的基础变了。

谈判过程中，采购需求、技术参数、服务标准都可能调整过。首次报价对应的是初始状态，谈判之后需求可能已经变了。拿首次报价来比，好比用去年的地图找今年的路——对不上。

我见过一个IT采购项目，谈判前说的是标准配置，谈完之后发现客户需要的是定制开发方案，价格差了将近一倍。用首次报价来评审，完全不反映真实的供应成本和市场行情。

理由三：对其他供应商不公平。

《政府采购法》第三条说，政府采购要遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则。如果有的供应商可以用首次报价锁定价格，有的却要承担谈判后的风险和不确定性，公平吗？

更进一步说，如果允许这样做，那精明的供应商会故意只报首次价、不报最后价，反而把老老实实报最后价的供应商置于不利地位。这不是立法者想要看到的局面。

有没有例外

有一个，但条件很苛刻。

74号令第三十三条说：谈判结束后，谈判小组应当要求所有继续参加谈判的供应商在规定时间内提交最后报价。提交最后报价的供应商不得少于3家。

注意"继续参加谈判"这几个字。如果供应商自己选择退出，就不属于这个范围了。

那什么情况下首次报价有可能被接受呢？大概是这样的：谈判文件已经把需求规定得特别详细，谈判过程中没有动过任何实质性内容，供应商的首次报价是在完全了解需求的前提下报出来的。即便如此，最好也在谈判文件里提前写好处理方式，别等出了事再找补。

从各地财政部门的投诉处理案例看，倾向非常明确——必须按法定程序来，不能用首次报价替代最后报价。

实务操作怎么处理

场景一：供应商中途退出。

标记为"退出谈判"，不再找他要最后报价，他的首次报价也不纳入评审。这是最稳妥的做法。

退出要有书面记录。要么供应商出个退出声明，要么在谈判记录上签字确认。别口头说了就走了，回头审计说不清楚。我见过一个项目，供应商在电话里说"不报了"，结果后来投诉说自己从来没退出过，就是因为没有书面记录，说不清楚了。

场景二：供应商报了首次价，没在规定时间内报最后价。

按谈判文件约定的办。实务中常见两种做法：

• 约定"未在规定时间内提交最后报价的，视为退出谈判"
• 或者约定"以其最后一次报价作为最终报价"

我建议用第一种，更干净。第二种听着合理，但实操中容易扯皮——如果供应商只报了一次价，这个"最后一次"不就是首次吗？又绕回原问题了。

场景三：谈判文件提前约定。

可以，但推荐这么写："供应商未在规定时间内提交最后报价的，视为自动退出谈判，其首次报价不作为最终报价参与评审。"

如果谈判确实没改实质性内容，谈判文件也有明确约定，那用首次报价也不是绝对不行。但这属于特殊情况，别当常规操作来用。而且我建议，即便在这种情况下，也要让供应商书面确认"首次报价即为最终报价，不再另行提交"，这样程序上才站得住。

两个真实案例

案例一：某市财政局投诉处理

一个项目用竞争性谈判，四家供应商参与。A公司报了两轮价之后，没有提交最后报价。谈判小组觉得A公司的第二次报价可以当最终报价用，就把A公司列为成交候选人。

其他供应商投诉了。

财政局认定：谈判文件没有对"未提交最后报价"的情形做约定。A公司没在规定时间内提交最后报价，应视为退出谈判。谈判小组的做法违反74号令第三十三条，评审结果无效，责令重新采购。

就因为一个程序细节，整个采购活动推倒重来。时间、精力、预算全搭进去了。

案例二：某国企采购中心的内审发现

一家国企做竞争性谈判采购，五家供应商参与。其中一家在谈判过程中提出退出，但谈判小组为了方便，仍然把它之前报过的价格作为有效报价纳入比价范围。

后来内部审计发现了这个问题，虽然项目已经执行完毕，但审计报告还是给出了"程序违规"的意见，相关责任人被通报批评。审计的意见是：供应商退出谈判后，其所有报价自动失效，不能用于任何形式的比价或评审。

这两个案例说明，不管是从外部监管还是从内部审计的角度，程序合规都是硬杠杠。

为什么"最后报价"是必经程序

竞争性谈判的精华就是"谈"。如果允许用首次报价替代最后报价，"谈"的价值就打了折扣。供应商首次报价可能往高了报，经过谈判和几轮博弈，慢慢调整到合理价位。这是竞争性谈判的设计初衷——通过多轮博弈实现合理的成交价格。

另一方面，最后报价也是供应商的权利保障。经过谈判，供应商对自己的方案和报价心里更有底，最后报价是在信息比较充分的情况下做的理性决策。用首次报价替代，等于剥夺了供应商的报价权。

还有一个容易被忽略的点：规范的采购程序本身就是在保护采购人自己。很多人觉得程序繁琐，但审计、巡视、投诉处理的时候，程序完整就是你的护身符。少了哪个环节，都可能成为别人质疑你的入口。

几条实操建议

1. 谈判文件写清楚。 明确"未提交最后报价"的后果，建议约定为"视为退出谈判"，首次报价不作为最终报价使用。这条写在纸面上，所有供应商签字确认，后面就没那么多扯皮的事。

2. 过程留痕。 供应商退出要有书面记录，报价过程要有签到和签收，每个环节的时间节点要可查。别等到一年后审计问起来，什么都说不清。

3. 给够报价时间。 最后报价的截止时间要合理，别设得太紧，让供应商因为来不及而"被退出"。一般建议至少给半个工作日到一天的时间。

4. 谈判小组要懂程序。 不能图省事绕过程序。拿不准的时候，请法律专家参与把关。很多违规操作不是故意的，而是谈判小组不了解程序要求造成的。

5. 保持底线思维。 不确定怎么操作的时候，最保险的做法就是严格按法定程序来——要求所有继续参与的供应商提交最后报价。宁可按部就班，别走捷径。

小结

回到开头的问题。

供应商不报最后价，首次报价能不能当最终报价？

原则上不能。

唯一的例外空间很小，而且必须在谈判文件里有明确约定。没有约定的情况下，最规范的做法是按退出处理，供应商失去成交资格。

采购这件事，程序合规确实有些繁琐，但程序出问题的代价更大。程序对了，结果才能站得住。